TRIBUNAL DE CUENTAS MUNICIPAL

Santa Fe de la Vera Cruz
 

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RESOLUCIÓN N° 071/2003

                                               Santa Fe de la Vera Cruz, 17 de julio de 2003.

 VISTO:

            Las facultades, atribuciones y deberes establecidos por los arts. 11 incs. c) y d), 12 incs. c) y d), y 13 de la Ordenanza Nº 9124 –Anexo-, y la necesidad de contar con un régimen de aplicación de intereses a los cargos formulados en los juicios de cuentas y responsabilidad tramitados y a tramitarse por ante este Tribunal de Cuentas Municipal; y

 CONSIDERANDO:

1º.- Que en primer lugar corresponde realizar un análisis de la naturaleza jurídica de la obligación a determinar, así como de los fundamentos jurídicos que la sustentarían en la extensión ajustada a derecho.

NATURALEZA JURÍDICA DEL CARGO.

El cargo formulado como consecuencia de los procedimientos de juicios de cuentas o responsabilidad (Ord. 9124 ccte. Ord. 10241) equivale a la medida del detrimento patrimonial causado al erario público y halla su fundamento en el deber jurídico genérico de justicia, específicamente de no dañar a los demás, debiendo restablecerse el equilibrio entre el daño patrimonial causado y la reparación que se impone al responsable.

Si bien no se corresponde exactamente con la reparación integral civil, puede superponerse en un área determinada, debiendo circunscribirse la medida del cargo a la obligación nacida de la responsabilidad patrimonial y contable, mientras el deber de reparación civil se nos exhibe como más amplio, comprensivo de los rubros indemnizatorios que en principio correspondan según los daños y perjuicios producidos por el incumplimiento (reposición del capital, intereses, costas, daño moral, etc.) y según que el mismo halle sustento en un obrar culposo (consecuencias inmediatas necesarias del incumplimiento) o doloso (agravación de la responsabilidad respondiendo también por las consecuencias mediatas previstas o previsibles).

En ese sentido, ha dicho el Tribunal que las normas legales atributivas de su competencia lo facultan a traer a juicio de responsabilidad a cualquier “cuentadante”, quien estrictamente sería el responsable contable, el obligado a rendir cuentas por el manejo de fondos, valores y/o bienes del Estado, límite también aplicable a los casos de los presuntos responsables traídos a juicio de cuentas (Resolución 04/92 T.C.M. art. 1º, Nota nº 002/03 T.C.M.).

Dentro de este concepto estricto de responsabilidad patrimonial y contable, el cargo que puede determinar el Tribunal se corresponde con las partidas ilegítimas no aceptadas o comprobadas (juicio de cuentas, L. de C. art. 228), o con la “medida del perjuicio económico que haya sufrido el tesoro público” (juicio de responsabilidad, art. 243 L. de C.).

No cabe duda entonces que la deuda del sujeto hallado responsable de su restitución a las arcas del municipio no es de naturaleza tributaria, y por ende no se enmarca en las disposiciones del Código Tributario Municipal (Ley Provincial nº 8173) descartándose así la naturaleza del cargo dentro conceptos tributarios como tasas, derechos o contribuciones.

El Código Tributario Municipal se dispone para las obligaciones fiscales establecidas por el municipio, de conformidad con la norma unificadora provincial.

Expresamente se establece una interpretación restrictiva de la norma (art. 6) prohibiéndose por lo demás el establecimiento de tasas derechos o contribuciones sino en virtud del mismo código u ordenanza fiscal complementaria.

De lo dicho surge como conclusión que el cargo resulta ser una obligación fiscal no tributaria, proveniente de la responsabilidad patrimonial y contable del sujeto hallado deudor, para con el ente público municipal.

Concluyendo este punto, podemos afirmar que su naturaleza como obligación derivada de la responsabilidad patrimonial y contable determina que se la deba comprender entre las obligaciones dinerarias.

 FUNDAMENTO JURÍDICO DEL CARGO Y SUS RUBROS COMPONENTES.

Abandonada la idea de considerar al Cargo como una obligación de carácter tributario y ante el silencio de las normas específicas (Ord. 9124 y cctes.), debemos rechazar la posibilidad de aplicar por vía de analogía, las disposiciones sobre intereses insertas en el Código Tributario. Respecto de la actualización monetaria (también prevista en la L. 8173), la misma se halla prohibida por legislación nacional de fondo vigente en materia de obligaciones (art. 10 Ley 23928, texto según Ley 25561).

Aún así, parecería lógico y congruente con principios de justicia que la deuda determinada al momento de efectuarse un cargo, debiera re expresarse a través de la aplicación de algún tipo de interés, ya que de lo contrario la determinación de la obligación de pago por el valor nominal de las partidas ilegítimas no aceptadas o no comprobadas, o por el valor histórico del menoscabo al momento del obrar perjudicial no representaría “la medida” del detrimento al Tesoro público. De hecho, considerando el tiempo de tramitación de los procedimientos de juicios de cuentas o responsabilidad, sería posible que al momento de la determinación del cargo por parte del Tribunal, los valores históricos o nominales del mismo fuesen sinónimo de licuación de un porcentaje importante de la deuda real del responsable.

La aplicación de intereses como rubro integrativo de la obligación se sienta en la necesidad de que la reparación a las arcas públicas sea plena, y para ello el cargo debe resultar compensatorio tanto de los perjuicios directos e inmediatos provocados por el incumplimiento, así como de la disminución ocasionada por el deterioro del valor de la moneda, lo cual no se contrapone con la prohibición legal de la L. 23098 (que se aborda infra), en tanto se trataría solamente de mantener incólume el contenido económico de la relación jurídica (criterio fallo CSJN, YPF c/ Provincia de Corrientes” L.L. 1992-B-216).

Como fundamento normativo de la composición del cargo formulado por el Tribunal de Cuentas, hallamos en primer lugar las normas específicas de la materia, a saber las Ordenanzas  9124; 10541 y concordantes que establecen los juicios de cuentas y responsabilidad como procedimientos tendentes a preservar el patrimonio público a través de la determinación (de corresponder) de un cargo en cabeza del sujeto hallado responsable y que nos remiten a la aplicación de la Ley de Contabilidad de la Provincia, en especial sus artículos 228, 230 y 243.

Esta normativa no fija de manera expresa los rubros que componen la obligación del declarado deudor del fisco, pero nos da pautas claras en cuanto a la naturaleza de esta obligación para con el municipio y su carácter “resarcitorio” (reparación plena).

La medida de la reparación de un perjuicio halla sustento en superiores principios ya mencionados (deber jurídico genérico de justicia, de no dañar a los demás, debiendo restablecerse el equilibrio entre el daño patrimonial causado y la reparación que se impone al responsable) y normas que erradican al enriquecimiento sin causa.

Estos principios y reglas generales sobre el resarcimiento pueden extraerse en principio de la legislación civil (obligaciones) y de otras materias que también las incorporan en sentido casi siempre concordante (leyes de comercio, del trabajo), destacándose que la normativa de derecho administrativo más próxima en este tema es la aplicada por el Tribunal de Cuentas de la Provincia, ente que adecua su actuación a la misma Ley de Contabilidad Decr. Ley 1757/56 utilizada en ámbito de nuestro Tribunal.

Sobre la base de esas pautas que rigen la materia de resarcimiento entiende el Tribunal que debe a través de acto expreso determinar el mecanismo para determinar la reparación justa que asegure al ente público que el cargo formulado represente la misma medida del daño económico sufrido.

 CONTENIDO DEL CARGO. RUBROS ADMITIDOS Y RUBROS EXCLUIDOS.

La recomposición de la suma debida originalmente tenderá estrictamente al mantenimiento de su valor económico, es decir a que represente “la medida del detrimento” sufrida por el ente público (consecuencia inmediata y necesaria de la falta de cumplimiento de la obligación).

La adición de otros rubros (lucro cesante, pérdida de chance, daño moral, daños e intereses sancionatorios por inconducta procesal maliciosa en los términos del art. 622 2º párrafo C.C. por ejemplo) sólo podrían ser peticionados por el municipio en la sede judicial pertinente (civil por ejemplo, penal si se incorpora reclamación civil dentro de ese proceso, etc.).

En nuestro ámbito de actuación entonces, y a fin de reexpresar el valor económico del detrimento, según la legislación de fondo aplicable para las obligaciones dinerarias en general, procede la aplicación de intereses.

Es necesario apuntar que no sería posible aplicar otros medios de ajuste de los denominados “directos”, atento a la prohibición legal vigente según legislación nacional. Se trata de aquellos métodos de actualización a través de índices correctores, como la “repotenciación de deudas”, la “indexación de precios” o la “variación de costos”, vedados por la Ley Nacional 23028, arts. 7 y 10, cuya redacción según Ley Nacional 25561 es la siguiente: art. 7º “El deudor de una obligación de dar una suma determinada de pesos cumple su obligación dando el día de su vencimiento la cantidad nominalmente expresada. En ningún caso se admitirá actualización monetaria, indexación por precios, variación de costos o repotenciación de deudas, cualquiera fuere su causa, haya o no mora del deudor, con las salvedades previstas en la presente ley”; art. 10º Mantiénense derogadas, con efecto a partir del 1° de abril de 1991, todas las normas legales o reglamentarias que establecen o autorizan la indexación por precios, actualización monetaria, variación de costos o cualquier otra forma de repotenciación de las deudas, impuestos, precios o tarifas de los bienes, obras o servicios. Esta derogación se aplicará aun a los efectos de las relaciones y situaciones jurídicas existentes, no pudiendo aplicarse ni esgrimirse ninguna cláusula legal, reglamentaria, contractual o convencional —inclusive convenios colectivos de trabajo— de fecha anterior, como causa de ajuste en las sumas de pesos que corresponda pagar."

En cambio, sí resulta admisible la aplicación de intereses como mecanismo de actualización de capital, método indirecto que tiende a concretar la expresión de la deuda histórica en moneda actual, aceptado por lo demás por la jurisprudencia (fallos C.S.J.N. 302:1570 y los citados infra, apartado 6, entre otros).

 MOMENTO DE CALCULAR EL CARGO.

Entiende este Tribunal que el contenido del cargo ha de partir de la determinación exacta de una suma líquida representativa de la deuda que el sujeto responsable ha de reintegrar al fisco, y que se devenga en un momento histórico dado, a partir del cual en caso de incumplimiento comenzarán a correr intereses moratorios (ccte. art. 622 C.C.).

Desde ese momento y hasta el del efectivo pago nos hallamos con el transcurso de un tiempo durante el cual pueden encontrarse en trámite una intimación de cumplimiento por ante la administración central o los procedimientos de juicio de cuentas o de juicio de responsabilidad en sede de este organismo de control.

Los mencionados procedimientos pueden concluir con la formulación del cargo, el cual se habrá de componer con los rubros que este organismo considera integrativos de esa obligación determinada en cabeza del sujeto hallado responsable, pero puede ser que la intimación de pago del mismo al deudor del fisco no obtenga resultados positivos. En este caso proseguirán corriendo los plazos de la mora, la cual habrá de contabilizar el tiempo desde que la deuda (cargo) queda firme (agotados los recursos o plazos impugnativos contra la Resolución condenatoria), hasta la obtención compulsiva del cumplimiento, a través del proceso judicial pertinente.

 TASA DE INTERÉS APLICABLE.

La tasa de interés es una variable relevante en la responsabilidad del deudor de dar dinero, y puede ser activa o pasiva, fija o variable.

Operaciones activas son aquellas por las que se presta dinero, en tanto pasiva será la que capta ahorro del público, siendo más alto el interés de las activas que el de las pasivas. La diferencia es llamada spread. La segunda clasificación responde a que el interés se fije en modo directo o que remita a sucesivas tasas fijas que se apliquen a operaciones a lo largo de un plazo.

El fallo YPF c/ Provincia de Corrientes (L.L. 1992-B-216) consideró que la consecuencia inmediata del incumplimiento del deudor de dinero consistiría en el lucro cesante del acreedor, representado por la tasa pasiva; y que su consecuencia mediata sería el daño emergente (tasa activa), siendo que –en la responsabilidad contractual- el deudor está precisado a soportar tal consecuencia mediata únicamente en hipótesis especiales y siempre que sea concretamente alegada y demostrada por el acreedor. El criterio no es compartido por algunos autores (Alterini, Casiello, etc.) que entienden que según los casos el daño emergente y el lucro cesante son componentes del daño patrimonial resarcible, sea como consecuencia inmediata, o como mediata del incumplimiento, debiendo atribuirse las consecuencias al incumplidor según la relación de causalidad. Así, hay daño emergente y lucro cesante que pueden ser consecuencia inmediata o consecuencias mediatas del incumplimiento, según los casos, de lo que  se seguiría la incorrección del criterio del máximo tribunal en la resolución antes citada.

En el precedente López (L.L., 1992-E-48) la Corte asignó carácter de cuestión federal a la determinación de la cuantía de la tasa, pero ulteriormente en “Banco Sudameris c/ Belcam S.A.” (L.L., 1994-C-30) abandonó ese criterio y defirió la cuestión a la razonable discreción interpretativa de los jueces de la causa, habiendo inclusive fijado intereses a tasa activa, como en “Murcot S.A. c/ YPF”, (L.L., 1997-C-218), (Alterini, Atilio “Derecho de Obligaciones civiles y comerciales”, Ed. Abeledo Perrot, Bs. As, 2ª ed. 1998, pg. 293, Barbero, Ariel, “Intereses Monetarios”, Ed. Astrea, Bs. As. 2000, pg. 65 y ss.).

En conclusión entonces, se ha admitido que el rigor nominalista de la ley 23928, ya en forma anterior a su reforma (por L. 25561), había sido soslayado por vía de la tasa de interés, que contiene como uno de sus componentes el nivel de depreciación de la moneda, admitiéndose que la determinación de la cuantía de la tasa puede relacionarse con el propósito de mantener “incólume el contenido económico” de la relación jurídica. Esta mecánica no quedaría atrapada por la prohibición inserta en la Ley 23928 (texto según L. 25561) de aplicar medios de ajuste “directos”, pudiendo aplicarse los intereses que razonablemente respeten el criterio de la compensación del deterioro del signo monetario como uno de sus componentes (“escorias” al decir de Molinario, “Del interés lucrativo contractual y cuestiones conexas”, E.D., 43-1155).

 EL CAMINO SEGUIDO POR EL T.C. PROVINCIAL.

El Tribunal de Cuentas de la Provincia con fundamento en el principio de la reparación integral, dispuso en Resolución nº 5/81 que regía la “actualización monetaria” para los cargos por él formulados, estableciendo al mismo tiempo los índices a aplicar. Motivó esta decisión en que era un hecho notorio la desvalorización monetaria, debiendo propenderse a un equitativo resarcimiento “de manera tal que el Estado sea compensado en la verdadera magnitud del daño causado como única forma de mantener el equilibrio económico y dar respuesta a principios de justicia...”

Con el advenimiento del sistema instaurado por la Ley de Convertibilidad (L 23928), modificatoria del código civil, quedaron derogadas todas las  control a modificar su normativa adaptándola a la nueva vigente en la Nación y Provincia, que sólo permitía la aplicación de intereses resarcitorios (Ley Nac 23928, Dec. PEN 941/91; Ley Pcial 10650, Dec. PEP 1560 y 2264/91).

Dispuso entonces en Resolución nº 003/93 adoptar para la determinación de deudas por cargos pecuniarios no ingresados en tiempo y forma y por el período posterior al 01704/91, el interés emergente de la aplicación de la tasa de interés y metodología de cálculo prescripta por el Decreto nº 5755/91 (que adoptaba las tasas pasivas serie de tasa de interés corregido de Caja de Ahorro Común – Comunicación A 1828, pto. 2 del Banco Central de la República Argentina).

En el mismo decisorio se dispone para el período anterior al 01/04/91 proseguir aplicando la actualización en base al índice de precios al consumidor del INDEC más interés tasa anual 6%, así como que la reexpresión del cargo, se extienda desde el momento en que debió el responsable rendir cuentas hasta la fecha en que se producirá el reintegro.

El agregado es relevante, en tanto determina un momento histórico preciso desde el cual comenzarían a computarse los intereses resarcitorios (mora del incumplidor), expresándose también que la mora en el pago “generará nuevos intereses” (art. 1 inc. f).

En noviembre de 1995 se produce una nueva modificación a través de Resolución 021/95 T.C.P. destinada a “adecuar el mecanismo y plazo de liquidación de la deuda a lo estipulado estrictamente por el artículo 230º de la Ley de Contabilidad”, la cual inserta modificaciones parciales de procedimiento manteniendo en lo sustancial el sistema de re expresión de la deuda por cargos mediante la aplicación de un interés resarcitorio que corre desde la mora del responsable.

 Por todo lo expuesto, entiende este Tribunal que debe, a través de acto expreso, determinar el mecanismo para determinar la reparación justa que asegure al ente público que el cargo formulado represente la misma medida del daño económico sufrido, tal como surge del sentido y del texto de las normas aplicables.

Ello dentro de la competencia otorgada al Tribunal por la Ordenanza 9124 art. 1 inc. a; d; art. 2; art. 11 inc. d; art. 12 inc. d y cctes.; Ordenanza 10541 y Ley de Contabilidad Dec. Ley 1757/56.

 Por ello:

 EL TRIBUNAL DE CUENTAS MUNICIPAL

RESUELVE:

Art. 1º.-           Establecer un régimen para la aplicación de intereses a los cargos formulados en los juicios de cuentas y responsabilidad tramitados y a tramitarse por ante este Tribunal de Cuentas Municipal, conforme los argumentos fácticos y jurídicos expuestos en los considerandos de la presente.

Art. 2º.-           A los efectos de la determinación del valor actual de la deuda por cargos pecuniarios formulados por el Tribunal de Cuentas, no ingresados en tiempo y forma, se observará la siguiente metodología de cálculo:

a)Se computará el interés emergente de la aplicación de la tasa de interés y metodología de cálculo prescripta por el Decreto Provincial Nº 5755/91.

b)La reexpresión del cargo en moneda homogénea, según la metodología indicada, se extenderá desde el momento en que debió el responsable rendir cuentas, hasta la fecha en que se producirá el reintegro, según d) y e);

c)Se deducirán las devoluciones que pudieran haberse efectuado reexpresadas desde la fecha en que fueron ingresadas, hasta la fecha en que se producirá el reintegro según d) y e);

d)Respecto del momento final del lapso de reexpresión, y a los efectos del cálculo, se utilizarán “valores” de la Serie de Tasa de Interés Corregida de Ahorro Común – Comunicación “A” 1828-BCRA-Decreto nº 5755/91, y dicho valor será válido si corresponde a la última publicada por el BCRA al momento de emisión de la liquidación.

e)El Tribunal de Cuentas liquidará de oficio la deuda a reintegrar (reexpresada), en base a la operatoria descripta, debiendo cumplimentar el ingreso de la devolución y comunicación a este Organismo, dentro de los diez (10) días hábiles posteriores a haberle sido notificado el cargo. La mora en que pudiera incurrir el cuentadante responsable, generará nuevos intereses aplicándose al respecto la tasa a que alude el inciso a).

 

Art. 3º.-          Regístrese, comuníquese y archívese.

 Fdo.:   C.P.N. Carlos Atilio Ronchi – Presidente            Dr. Andrés Aníbal Costa - Vocal

                                   


 

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