TRIBUNAL DE CUENTAS MUNICIPAL

Santa Fe de la Vera Cruz
 

Norma de Funcionamiento

Norma de Creación

Autoridades

Reseña Histórica

Misión y Funciones

Estructura

Memoria Anual

Resoluciones

Temas de Interés

Temas Específicos

Participación

 

CAPACITACIÓN

 

 

“EL SERVICIO PÚBLICO Y SU CONTROL POR PARTE DE LOS TRIBUNALES DE CUENTAS”

Dra. Silvia E. Montrul

Mg. Silvia A. Chignoli

“El Tribunal de Cuentas de la Municipalidad de la ciudad de Santa Fe ha tomado conocimiento de la presentación del trabajo para el XIX Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas según Resolución Nº 97/07”

 

RESUMEN

 

Partiendo de la caracterización del servicio público que efectúa la doctrina jurídica francesa y su incorporación en el Derecho Argentino, y luego de una breve referencia a las privatizaciones, las cuales no pueden dejar de mencionarse habida cuenta del rol protagónico que han tenido a partir de la década del ´90, el trabajo prosigue analizando las competencias asignadas a Municipios en la materia, indicándose las herramientas de control que poseen los Tribunales de Cuentas para utilizarlas en el seguimiento de las prestaciones.

En el marco del proceso de modernización de la Administración Pública, y en base a una planificación estratégica con la que debe contar el Estado para adoptar medidas sustentables, se pondrá énfasis en la necesidad de elaborar una planificación urbana dentro de la organización del territorio local, incluyéndose la activa participación de la sociedad civil en la instalación de temas de debate en la agenda pública y la creación, en forma paulatina, de una red horizontal que fomente la reciprocidad e intercambio.

El trabajo concluye con las recomendaciones que resulten acordes y oportunas para modificar aspectos que conlleven a mejorar la prestaciones del Estado, ya sea en la ejecución tanto “directa” como “indirecta” del servicio.


1. NOCION Y CARACTERES DEL SERVICIO PUBLICO 

 

El concepto de servicio público se presenta en la doctrina jurídica francesa de fines del siglo XIX asignándole como  finalidad la satisfacción de una necesidad de interés general, estableciendo que su realización es función del Estado que asume formalmente la actividad ya sea directamente o concediéndola a personas privadas, “bajo un régimen especial que asegure la prestación en forma regular, uniforme, general y continua”. Así se advierten tres elementos en este concepto, 1) La publicatio: significando ello la titularidad administrativa del Estado, 2)  el interés público: por cuanto tiende a satisfacer las demandas de la comunidad, 3) las potestades exorbitantes, lo cual conlleva a la existencia de reglas que ponen en una situación de superioridad al Estado.

Así “por obra de la doctrina y jurisprudencia francesa, se fue perfilando una institución, con un régimen jurídico peculiar de derecho público, destinada a regir las actividades de prestación tendientes a satisfacer necesidades de interés general que asumió el Estado y que éste pasó a prestar, a partir del siglo pasado en forma directa o indirecta” (1).

No existe un concepto o definición uniforme en la doctrina sobre Servicio Público. Básicamente se presentan dos teorías:

La primera de ellas, denominada “Orgánica” fue preconizada por el Dr. Gastón Jèze que la diseña desde la perspectiva del prestador de la actividad, en el caso el Estado que se erige como garante del mismo, y habla de “colaboración de los particulares” cuando los servicios no son prestados directamente por aquél (2).

La segunda teoría llamada “funcional”, en la cual se enrolan los Dres. Rafael Bielsa, Villegas Basavilbaso y Marienhoff, la enfocan desde la actividad esencial o carácter de la función que desarrolla la Administración, postura esta última que es la que ha prevalecido.

 De esta forma “por servicio público ha de entenderse toda la actividad de la Administración Pública, o de los particulares o administrados, que tienda a satisfacer necesidades o intereses de carácter general cuya índole o gravitación, en el supuesto de actividades de los particulares o administrados, requiera el control de la autoridad estatal (3).

Los caracteres propios del servicio público son:

·        Continuidad: deberá ser prestado sin interrupciones, teniendo el usuario derecho de acceder al mismo cada vez que lo requiera.

·        Regularidad: debe prestarse respetando las normas reglamentarias o condiciones reguladas en los contratos de concesión ó licencias.

·        Uniformidad: lo que significa un trato igualitario, principio éste de raigambre constitucional –art. 16 Constitución Nacional-, a tenor del cual no deben existir ventajas que privilegien a determinados sectores de la población o usuarios respecto de otros en función de idéntica demanda.

·        Obligatoriedad: su efectiva prestación resulta exigible por la comunidad. En ese orden se ha dicho que “es inherente al servicio, por su propia naturaleza, la obligatoriedad de la prestación y su exigibilidad por los usuarios” (4).

 
                        2. PRIVATIZACIONES 

 

                        El amplio proceso de privatizaciones que se gestó en el país a partir de la década de los años ´90 en el marco de la reestructuración de la economía y redefinición del rol del Estado, y las fallas que en ese cambio se han producido deben servir de parámetros a fin que, frente a la decisión política de privatizar, no se reiteren las imperfecciones que se han experimentado.

Este proceso se inicia con ley Nº23696 que declara el estado de emergencia de la prestación de los servicios públicos, pasando el Estado del rol de prestador al de regulador a través de la sanción de los marcos regulatorios y creación de los Entes reguladores.

En el ámbito nacional la ley 24.156 en su art. 117 determina que la Auditoría General de la Nación “... tiene bajo sus responsabilidades el control de los entes reguladores de los servicios públicos... y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos”. Conforme a la función asignada expresamente por el mencionado plexo legal, “efectúa la fiscalización de los Entes reguladores, ejerciendo un control indirecto sobre los prestadores de los servicios públicos...ejerce un control de legalidad, realiza evaluaciones del control interno, audita los estados contables y la gestión. De la misma manera, emite informes de auditoria y dictámenes de estados contables de los Entes Reguladores que son comunicados a los propios Entes, a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y a los Ministerios que tienen a su cargo el control de la privatización de la cual se trate.” (5)

No obstante el control llevado a cabo en el citado contexto, se han verificado importantes incumplimientos de las cláusulas contractuales por parte de las empresas, reflejándose ello en prestaciones deficitarias de los servicios públicos, falta de pautas en lo referente a compromisos de inversión y de las coberturas o calidad, superposición de funciones resultantes de la unificación en el Estado de los roles tanto de autoridad de aplicación como de Ente regulador. No se elaboraron planificaciones indicativas de la modalidad con que se desarrollarían los servicios, lo cual obstaculizó a los Órganos de Control el ejercicio efectivo, en distintas etapas, de las funciones y actividades de prevención y sanción derivadas del poder de policía conferido por ley.

Con las imperfecciones enunciadas resulta a todas luces evidente que no puede existir un efectivo mecanismo de control cuando falla el soporte legal sobre el cual se construye el sistema.

El art. 42 de la Constitución Nacional, a partir de la reforma introducida en el año 1994, determina la competencia del Poder Legislativo para dictar los marcos regulatorios de los servicios públicos de competencia nacional, debiendo las autoridades proveer al control de su calidad y eficacia. De esta forma se reconoce a los usuarios el derecho a recibir un nivel de prestación adecuado.

Para sostener un control efectivo sobre los servicios públicos se requiere contar con un marco regulatorio que facilite las inversiones privadas con reglas claras que prevean aquellas actividades monopólicas o anticompetitivas que se pretenden prohibir y que establezcan además límites a la discrecionalidad del Estado. Los Entes Reguladores han concentrado su accionar en el control y seguimiento de los contratos por parte del concesionario dejando relegadas a un segundo plano las acciones relativas a los aspectos regulatorios.

De esta forma, se erige como premisa básica a tener en cuenta en estos procesos de cambio los marcos regulatorios, los que deben contener normas lo suficientemente precisas, en función del impacto que provoca el traspaso del servicio, teniendo en consideración el interés público comprometido. 

Otra cuestión a considerar es respecto a los Entes reguladores que si bien son autárquicos les falta independencia respecto del Poder Ejecutivo, circunstancia ésta que ha sido uno de los puntos más sensibles de su accionar, lo cual conlleva a privilegiar intereses sectoriales o de corto plazo. La independencia por ende, debe existir no sólo respecto del poder político sino también en relación a las empresas reguladas a los fines de evitar que sean capturados por éstas.

Como lo afirma Alejandro Pérez Hualde “en general los entes reguladores dependen jerárquicamente del Poder Ejecutivo a través del ministerio correspondiente, así lo pone de manifiesto la misma normativa de cada marco regulatorio. El fortalecimiento del Poder Ejecutivo en el control de un ente estatal descentralizado, importa un elemento disvalioso ante la nueva realidad de los entes reguladores” agregando que ello “... atenta en forma directa contra su imprescindible independencia y nos permite considerar excluida a la administración concedente del alcance del control establecido por la Constitución”. (6)

En lo referente a la reestatización de los servicios privatizados se advierte que, a diferencia de lo acontecido con el fenómeno de las privatizaciones en el cual eran los usuarios los que financiaban las inversiones a través del pago de tarifas altas, ahora es el Estado quien deberá subsidiarlas, adoptando asimismo y en forma simultánea medidas tendientes a mantener los precios a un nivel adecuado. Para el cumplimiento de tal cometido se requiere una situación de superávit fiscal ya que los fondos provienen del Tesoro.

Por último y, en cuanto a las consecuencias que deberían considerarse, se señala que si bien la gestión pública puede evitar una suba de tarifas y el corte del servicio por falta de pago, tal contención no podrá hacerse efectiva en la medida que los concesionarios continúen yéndose del país y el Estado se haga cargo de sus operaciones, el invertir sin la contrapartida económica generará un fuerte déficit fiscal.

 

3. AMBITO DE ACTUACIÓN DE LOS TRIBUNALES DE CUENTAS MUNICIPALES:

 

El art. 123 de la Constitución Nacional con la reforma introducida en el año 1994 dice: “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. De esta forma el régimen municipal depende de lo que establezca la Constitución de cada provincia y en su caso, de las leyes orgánicas que dicten las legislaturas provinciales.

En esa inteligencia los municipios representan fracciones internas urbanas en las provincias, a las que se les reconocen autonomía pero dentro de los límites fijados por el poder provincial. Sobre el tema autorizada doctrina ha dicho: “No es concebible un municipio sino como referencia a una provincia”. (7) “Los poderes de los municipios se encuentran sometidos al poder constituyente provincial, se trata de una autonomía relativa o de segundo grado” (8).

De lo expuesto se desprende que el municipio no puede ejercer su competencia invadiendo la jurisdicción territorial o el dominio público provincial o nacional, sus posibilidades de actuación deben coordinarse y armonizar con el reparto de competencias y atribuciones que efectúa la Constitución Nacional y Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno.

Desde esta perspectiva, en materia de servicios públicos el poder de policía municipal debe vincularse positivamente a sus límites jurisdiccionales, evitando situaciones de conflictos de leyes, que menoscaben o lesionen los derechos y garantías reconocidos a los habitantes por la Constitución Nacional o Provincial.

La jurisdicción del Municipio que determina el ámbito de actuación de los Poderes y Órganos que lo componen delimita también la esfera de actuación de los Tribunales de Cuentas Municipales, circunstancia ésta que debe estar siempre presente en la actividad propia de control asignada por las normas.

En el caso de la Municipalidad de la ciudad de Santa Fe, la Ordenanza Nº 9.124/89 en su art. 1º dice: “Dispónese la creación del Tribunal de Cuentas Municipal en el ámbito jurisdiccional de la Municipalidad de Santa Fe, cualquiera de sus poderes, entes descentralizados y autárquicos, creados o a crearse, donde el fisco municipal tenga intereses...”, atribuyéndole en el art. 2 –Anexo- la función de “control externo de los modos, formas y tiempo que se consideren más adecuados para garantizar su eficacia sobre la estructura orgánica de la administración municipal, registros, procedimientos, controles financieros y operativos, incluyendo una evaluación del cumplimento de las disposiciones legales vigentes”, confiriéndole, entre otras, las atribuciones de “constituirse en cualquier Organismo de la Administración Municipal centralizado o descentralizado, para efectuar comprobaciones y verificaciones o recabar informes que considere necesarios” (art. 12 inc. b).

En relación a los servicios públicos que presta el Municipio, -Anexo I- se detallan a título ejemplificativo algunas concesiones oportunamente controladas por este Organismo.

Entre los mecanismos utilizados tradicionalmente se pueden distinguir los que se realizan en distintas instancias del trámite a controlar y que se pueden clasificar en:

Ø                 “Control previo”, denominado también preventivo o anterior a la acción a fin de garantizar la validez de los procedimientos para posibilitar la detección de la inobservancia de disposiciones legales y reglamentarias o el perjuicio que podría ocasionarse al erario público previo a la concreción definitiva de un acto. Este control tiene por objetivo analizar antes de consumada la acción los procedimientos y actos administrativos emitidos y el cabal cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias.

Ø                  “Control concomitante” que se ejerce en simultáneo con las actividades que desarrollan los organismos controlados, función que se efectúa por medio de auditorias, verificación de contratos y licitaciones, percepción de cánones, otorgamiento de licencias, etc.

Las auditorias constituyen un elemento indispensable para la toma de decisiones y abarcan aspectos vinculados a la legalidad, financiero, presupuestarios y normativo, integrantes de los procedimientos que se establecen en la posterior toma de decisiones como uno de los elementos fundamentales del control. Se acompaña como Anexo II un detalle de trabajos realizados por el Tribunal.

En estas actividades, además de detectar posibles irregularidades, se han realizado una serie de sugerencias y recomendaciones, no de orden imperativo, sino de carácter indicativo con los que se pretende contribuir a la formación y mantenimiento de un clima de eficiencia, eficacia y economía de la gestión en el mismo sitio de su realización.

Ø                 “Control posterior” que se efectúa después de consumada la acción para medir los resultados a través del control y análisis de las rendiciones de cuentas alcanzándose, en estos supuestos, un alto grado de perfeccionamiento, auditándose la totalidad de la documentación perteneciente a los comprobantes probatorios de los pagos que mensualmente se realizan a los prestatarios de los servicios concesionados.

Esto permite llevar a cabo un control durante todo el período que dura la concesión y que se complementa con la realización de las diferentes auditorias enunciadas. En todos los casos se trata de evaluar la eficacia, economía y eficiencia de gestión municipal respecto a la prestación de los servicios, ejerciendo una actividad correctiva, formativa, docente y constructiva  que tienda a trabajar en conjunto con el órgano controlado o empresa concesionaria.

La función de control en todos sus aspectos se realiza sin excesos, con razonabilidad y total imparcialidad, sin entorpecer la acción de gobierno y en un marco de prudencia y objetividad.

 

                   4. LOS ORGANISMOS DE CONTROL EXTERNO Y LA PLANIFICACION ESTATAL

 

                         Dada la importancia que reviste la prestación de los servicios públicos para la comunidad y el rol fundamental de los Organismos de Control del Estado en las funciones que le son propias, resulta fundamental tener en cuenta, entre otros, aspectos estratégicos como la planificación y el planeamiento urbano, éste último como parte integrante del denominado Derecho urbanístico, disciplina jurídica que surgió a raíz de los profundos cambios que se vienen experimentando en las ciudades.

Ø               PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA:

El Estado debe realizar una planificación estratégica tendiente a establecer un proceso de desarrollo del gobierno local, incluyéndose en la misma a los servicios públicos. Se la puede visualizar como un proceso de evaluación sistemática de la naturaleza del servicio que permite definir, a mediano y largo plazo, metas y objetivos cuantitativos y cualitativos mediante la formulación de estrategias.

Daniel Arroyo afirma que “Un plan estratégico surge de un diagnóstico integrado (no como el programa estratégico que puede surgir del diagnóstico de un área específica) y supone la constitución de alianzas entre distintos actores para promover el desarrollo económico y social de un territorio” (9).

Así, se constituye en una poderosa herramienta de diagnóstico, análisis, reflexión, con la consiguiente toma de decisiones colectivas en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro las organizaciones e instituciones para adecuarse a los cambios y a las demandas a fin de lograr el máximo de eficiencia y calidad de las prestaciones.

Mediante el planeamiento se establece la dirección a seguir que facilita la posterior toma de decisiones y la respectiva retroalimentación mediante el  control.  

Señala Daniel Garcia Delgado que “puede convertirse en un instrumento clave para asociar a la comunidad y comprometerla con esas metas del desarrollo local, para identificar oportunidades y amenazas para un desarrollo sostenido y equitativo y ser generadores de una nueva institucionalidad. Este enfoque de planificación participativa replantea el planeamiento tecnocrático centralizado, “escrito” y estático, comenzándolo a concebir como un instrumento de una nueva forma de hacer política de carácter concertada e interactiva. Esto requiere de interdisciplinariedad, intervención conjunta de aspectos urbanísticos, económicos y culturales, de una menor verticalidad y estilo partidista de hacer política, de sacarla del corto plazo y colocarla en el mediano, es decir, de transformar políticas de un partido o gobierno en políticas de Estado” (10).

Se impone como parte integrante del análisis la ponderación de las variables del mercado y la política macroeconómica y su incidencia en el orden local.

Resulta fundamental en la planificación incorporar el uso de las tecnologías como ser sistemas de información, redes, bases de datos actualizadas, etc. como herramientas para “mejorar las actividades y prestaciones de organizaciones del sector público en tres aspectos centrales: 1) procesos gubernamentales; 2) interacción con la ciudadanía y 3) vínculos con organizaciones.” (11)

Ø      PLANEAMIENTO URBANO

El urbanismo “designa la organización del suelo en cualquier escala y el estudio de todas las formas de localizaciones humanas sobre la tierra ...” (12), lo cual implica evaluar las tendencias de crecimiento y desarrollo permitiendo identificar los requerimientos previsibles en el mediano y largo plazo en cuanto al aumento y localización de la demanda de servicios públicos.

La creación de nuevos barrios, countries, complejos habitacionales con el consiguiente asentamiento de núcleos de habitantes quienes revisten la calidad de “usuarios”, carácter éste ya reconocido en la Constitución Nacional, hace que no pueda mantenerse ajeno a la actividad de control por parte de los Tribunales de Cuentas las áreas de Planeamiento Urbano, resultando procedente la verificación de los registros, realización de constataciones, etc., a fin de determinar la periodicidad con que se efectúan las actualizaciones de datos por parte de la Administración Estatal, ello tendiente corroborar si éstos reflejan de manera cierta e inequívoca los índices reales del crecimiento de la ciudad.

Ahora bien, el aspecto mencionado se ponderará teniendo en cuenta que “...el control externo de órganos tales como los Tribunales de Cuentas no puede abarcar la actividad educativa, cultural, de seguridad o urbanística en sí, desde una perspectiva técnica estricta, lo que implicaría la invasión de un área de competencia reservada a otros entes; pero con la misma seguridad debe distinguirse que no puede existir verdadera auditoria si sólo se limita el control al aspecto formal de las cuentas públicas, y se deja de lado la fiscalización de la gestión de los órganos y entes a cargo de tales prestaciones” (13).

 

                       5. LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 

 

                       García Delgado plantea que lo que fuera otrora signo de la racionalidad moderna –la burocracia weberiana-, sujeción de toda actividad administrativa a reglas, códigos y programas explícitamente formulados, empieza a presentar deficiencias y no está preparada para casos especiales o situaciones nuevas e inesperadas.

La necesidad de modernizar la Administración Pública para que preste un mejor servicio al ciudadano ubica a los organismos de control externo como parte del conjunto que debe acompañar estos cambios sin descuidarlos, concibiéndose la existencia de un régimen basado en la rendición de cuentas de los funcionarios en cuanto al cumplimiento de las metas propuestas, complementándose y perfeccionando el nuevo esquema de control con la existencia de auditorias llevadas a cabo por profesionales independientes altamente capacitados.

Continúa el autor advirtiendo que el pasaje del modelo de gestión burocrático al gerencial supone la búsqueda de una mayor eficacia-eficiencia en las organizaciones y que la lógica del control y de evaluación deje de ser de proceso y de normas para pasar a medirse según el impacto y la performance. Se trata de pasar a gobiernos abiertos e innovadores donde las estructuras organizativas tienden a no ser piramidales sino de interdependencia jerárquica y de autonomía funcional, favoreciendo el trabajo en equipos, o en todo caso, dejar la hipertrofia del principio de legalidad y de normas como límites y como herramientas de gestión. (14)

El control legal de los actos administrativos tiende a extenderse a un control de razonabilidad e imparcialidad, de la misma manera que el control financiero tiende a convertirse en un examen de la eficiente y racional utilización de los recursos públicos para que los controles se vuelvan una afirmación de lo que es el interés público.

Tal como lo plantea Hood, el gerenciamiento que es uno de los componentes doctrinarios del New Public Management debe tener profesionales que se manejen con autonomía, estableciendo stándares específicos de medición de los rendimientos y poniendo mayor énfasis en el control de los resultados (15).-

La Administración Pública Gerencial hace uso del control a posteriori de los resultados como un instrumento técnico capaz de hacer que las organizaciones aprendan de sus errores y a partir de ésto, elaboren sus estrategias futuras. Es lo que se ha denominado “principio de aprendizaje organizacional”, fundamental para que la administración por objetivos no sea meramente una forma de sancionar o de encontrar responsables por el eventual mal desempeño de los organismos públicos, sino que logre desarrollar la capacidad de aprender de su desempeño y mejorar continuamente la prestación de los servicios públicos.

No obstante ello, y de conformidad a lo sostenido por Groisman y Lerner, las condiciones determinantes de la rendición de cuentas están relacionadas con las características del sistema político, en particular con la transparencia de los actos públicos y la cultura política. Si estas condiciones son satisfechas aún con la existencia de mecanismos tradicionales de control la atribución de responsabilidad es factible. La mayor parte de las veces no es tan importante la perfección de los sistemas de control, sino el ejercicio efectivo de los instrumentos existentes para que la rendición de cuentas se verifique.(16)

Respecto a la calidad de los servicios públicos, el art. 42 de la Constitución Nacional establece que las autoridades proveerán al control de su calidad y eficiencia, sin perjuicio además de reconocer expresamente los derechos de los usuarios. “Lograr una gestión pública de calidad implica enfocarla como una política transversal que se adopte como premisa fundamental del marco programático institucional, y se contemple en cada una de las etapas de la gestión de servicios y atención de los usuarios, y que en esa medida se traduzca en nuevas pautas de interacción entre la gestión pública y los ciudadanos (17).

 
PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

                         “La relación Estado – sociedad civil – sector privado representa un tema esencial y el desafío consiste en que el Estado comience a abrirse a articular y crear espacios de interacción entre esas esferas que fomente el fortalecimiento de la sociedad civil y no el adormecimiento de la misma”.(18) Para ello la ciudadanía debe contar con información veraz y cierta desde el Estado lo cual conlleva a la necesaria publicidad de sus actos.

El control ciudadano, la transparencia y mecanismos de asociación, son notas que caracterizan al actual proceso de transformación del Estado. “La discusión es una forma de coordinación de acciones y actitudes a través del consenso para lograr la cooperación y solucionar pacíficamente los conflictos. La deficiencia en la discusión pública conduce a una ausencia de consenso profundo y esa falta de consenso lleva a actitudes de deslegitimación subjetiva que, a su vez, producen anomia. De este modo, el fortalecimiento del proceso de discusión en el ámbito del ejercicio del gobierno, de la actuación de la justicia, en el conjunto social, no sólo permite reorientar nuestro sistema político hacia el ideal de una democracia deliberativa que expanda su valor epistémico en beneficio del reconocimiento de derechos individuales, sino que también asegurará el Estado de derecho implícito en el constitucionalismo mínimo y la consiguiente estabilidad del sistema político”. (19)

Los Tribunales de Cuentas deben propiciar la participación de la sociedad civil, circunstancia ésta que proveerá de elementos de juicio que faciliten al Estado la adopción de medidas preventivas y paralelamente permitirá retroalimentar la información en cuanto a las necesidades, inconvenientes y otros aspectos que los vecinos en su carácter de usuarios pueden aportar.

En ese orden los Organismos de Control, en oportunidad de efectuar su labor de auditorias ó verificaciones, no deben circunscribirlas a los aspectos administrativos, contables, financieros en virtud que los respectivos informes tienen proyecciones que van más allá de lo examinado y que se trasladan a las recomendaciones finales, no debiendo concluir dicho control en tal instancia, sino continuar a través de la verificación en cuanto al cumplimento de las mencionadas recomendaciones las cuales no sólo deben estar en manos de los Tribunales de Cuentas, sino también de la sociedad civil. “De ahí que los Tribunales de Cuentas deben ser convertidos en verdaderos instrumentos de democracia social ampliada y plural, a efectos de lograr la recíproca inserción del control en el cuerpo societario y de toda sociedad en el cuidado de la cosa pública” (20)

En idéntico sentido “La participación ha de ser una forma de lograr una mayor integración y cohesión sociales y servir como escuela de ciudadanía, profundizando la democracia para hacerla no sólo formal y representativa, sino también real y participativa, evitando la apatía y el individualismo” (21).

El Estado debe procurar adoptar las medidas tendientes a implementar los mecanismos de participación ciudadana e incorporar las recomendaciones que efectúan los Tribunales de Cuentas, de lo contrario en la práctica tales premisas quedarían como simples postulados y por ende difusas, pasando con el tiempo al olvido, además ningún paso de este proceso tendría sentido sin la correspondiente decisión política de tomar estas sugerencias como ejes que motorizan el cambio. 

 

 

 

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1.      Propiciar que en la planificación estratégica de gobierno, el Estado incluya el tratamiento de los servicios públicos conforme a las demandas de la sociedad y sus proyecciones en función al desarrollo local.

2.     Frente a la decisión política de privatizar un servicio, los Tribunales de Cuentas deben poner énfasis en recomendar la elaboración de adecuados marcos regulatorios. 

3.     Aconsejar el reconocimiento de autonomía a los Entes Reguladores mediante la modificación de los marcos regulatorios que le asignan el carácter de autárquico, aspecto éste que deberá ponderarse también respecto de los Entes a crearse.

4.      Incluir en los planes de auditoría la verificación de la periodicidad con que el Estado lleva a cabo el relevamiento y actualización de datos en materia de planificación urbana, crecimiento territorial y necesidades de la población.

5.      Sugerir la creación de espacios de intercambio con la sociedad civil, ONG a los fines que contribuyan a conformar la agenda pública en el marco del proceso de la política pública.

6.      Determinar el grado de cumplimiento de las cláusulas contractuales por parte de las empresas concesionarias de los servicios mediante la realización de auditorias y verificaciones periódicas.

7.      Determinar el grado de cumplimiento de la prestación de servicios a cargo del Estado mediante la realización de auditorias y verificaciones periódicas.

8.      Dar a publicidad los informes de auditoria, tal como se ha indicado en anteriores Jornadas y/o Congresos..

9.      Realizar Auditorias de carácter integral a cargo de equipos interdisciplinarios evaluando el impacto de las variables macroeconómicas en el orden local y su incidencia en la efectiva prestación de los servicios.

10. Efectuar un seguimiento en cuanto al cumplimiento de las recomendaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas.


      ANEXO I – Casos de Servicios Públicos concesionados

Higiene urbana:

·    Recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles de la ciudad, asistencia de minibasurales y limpieza de sumideros y la disposición final de residuos. Lic. Pca. Nº 02/96

·   Disposición final de residuos sólidos urbanos por el sistema de relleno sanitario. Lic. Pca. Nº 03/96.

·   Servicio de Estacionamiento Medido y Control de Estacionamiento en Infracción –SES- Lic. Pca. Nº 01/96, de acuerdo a lo previsto por Ordenanzas 10009, 10895 y Decretos DMM Nº 00391/02, 00530/02 y 00283/03. Servicio que a partir del presente año vuelve a estar a cargo de la Administración Municipal ya que por Ordenanza Nº 11394 sancionada en fecha 07/06/07 se establece la organización del Sistema del Estacionamiento Ordenado Municipal –S.E.O.M.- que “comprenderá el servicio público de estacionamiento medido, el control del estacionamiento en infracción y la remoción de vehículos en infracción dentro de la zona de control delimitada”

·   Explotación y mantenimiento de pantallas luminosas: Licitación Pública Nº011/1996 convocada por el Sr. Intendente Municipal según pliego aprobado por Ordenanza Nº11245.

·   Terminal de Ómnibus Gral. Manuel Belgrano. Explotación de locales y boleterías.

·   Explotación de Balnearios a privados y a organismos de bien público.

·   Otros: Puestos de venta de flores Cementerio Municipal, Explotación publicitaria de carteles en refugios para peatones.

·   Con respecto a la concesión del Servicio de Transporte Urbano de pasajeros, al no afectar la Hacienda Pública Municipal no se halla alcanzado por el control impuesto al TCM por Ordenanza Nº 9124 – art. 12 inc. A) y concordantes. No obstante, en oportunidad del llamado a Licitación Pública Nº 01/94 el TCM tomó intervención en virtud de haberlo dispuesto expresamente los Decretos de preadjudicación.

Nota: En relación a otras disposiciones adoptadas por el DEM respecto a esta concesión, tales como adjudicaciones precarias y remoción de algunas líneas concesionadas, el TCM sólo tomó debida nota de lo actuado por no revestir el carácter de acto administrativo con los alcances fijados por ley.

 

ANEXO II – Auditorias Realizadas

Objeto

Detalle

 

Recolección de residuos domiciliarios, barrido y limpieza de calles de la ciudad, asistencia de minibasurales y limpieza de sumideros

 

Servicio concesionado en dos sectores de la ciudad a diferentes UTES. Se auditaron reparticiones municipales a cargo del control de la prestación del servicio en relación a su fase de ejecución a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa vigente y la realización de las operaciones y circunstancias que lo rodean.

 

Disposición final de residuos sólidos urbanos por el sistema de relleno sanitario.

 

Se evaluaron aspectos vinculados al pesaje en la báscula para el control de las correspondientes certificaciones, garantía de adjudicación, condiciones de seguridad, iluminación, ambientales e instalaciones existentes y personal de vigilancia afectado al lugar.

 

Servicio de Disposición Final de Residuos Patológicos, en el área del Departamento de Protección de Medio Ambiente, dependiente de la Dirección de Higiene y Control Ambiental.

 

Previsto por la Ordenanza Nº 9714 y sus modificatorias. Verificación de registros internos existentes y su correspondencia respecto al cumplimiento de las disposiciones legales exigidas en la normativa vigente en cuanto a los sujetos y/o establecimientos comprendidos en las actividades.

 

 

Servicio de Estacionamiento Medido y Control de Estacionamiento en Infracción

 

Verificación del sistema de control interno ejercido por la Autoridad de Control interno respecto a la realización de inversiones establecidas. Otros aspectos auditados que comprendía la concesión: liquidación de pagos recíprocos, ingresos de saldos resultantes, etc.

 

 

Percepción de canon y licencias

 

Terminal de Ómnibus, Balnearios privados, SES, Puestos Venta de flores en Cementerio.

Servicios de transporte: licencias de taxis y remises, transporte escolar, etc.

 

 

CITAS BIBLIOGRÁFICAS

1)     Cassagne, Juan Carlos, “La intervención administrativa”, edit. Abeledo-Perrot, Bs.As. 1992).

2)     Jèze, Gastón “Principios generales del Derecho Administrativo”, T. 3 pág. 163, ed, española Depalma.

3)     Marienhoff, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo”, edit. Abeledo-Perrot, T. II pág 55, Bs.As. 1993.

4)     Dromi, Roberto, “Derecho Administrativo, ciudad argentina, Bs.As. 1994, pág. 410.

5)     Fernández, Francisco Javier “La Auditoría General de la Nación y el control de los servicios públicos, cuadernos de época Nº13, ciudad argentina, pág. 77. 

6)     Pérez Hualde, Alejandro “Servicios Públicos y Organismos de Control”, Lexis Nexis, pág 79, 80.

7)     Bianchi, Alberto, "La Corte Suprema ha extendido carta de autonomía a la Municipalidad", L.L., 1989-C-74.

8)     Cassagne, Juan Carlos, L.L., 1995-A-982.

9)      Arroyo, Daniel “Modelos de Gestión Municipal y niveles de planificación en Argentina, FLACSO, pág. 21. 

10) Daniel García Delgado “Hacia un nuevo modelo de gestión local, FLACSO-Publicaciones del CBC, UBA-Universidad Católica de Córdoba, pág. 12.

11) Ivanega, Miriam Mabel “Principios de la Administración Pública”, edit Abaco, pág 97.

12) Gastón Bardet, “El Urbanismo” EUDEBA, 1977, pág 18.

13) Dromi, Roberto “Modernización del Control Público”, colección de Derecho Público y Empresa, edit. Hispania Libros, Madrid-México, pág 109.

14) Delgado, Daniel García “Hacia un nuevo modelo de gestión local, FLACSO-Publicaciones del CBC, UBA-Universidad Católica de Córdoba, pág. 8.

15) Hood, C. (1995) The New Public Management in the 1990s: Variations on a Theme, en Accounting, Organizations and Society, Vol 20 (2/3) pp. 93-109 Hood, C. (1995) The New Public Management in the 1990s: Variations on a Theme, en Accounting, Organizations and Society, Vol 20 (2/3) pp. 93-109.

16)  Groisman, Enrique y Lerner Emilia, Responsabilización por los Controles  Clásicos,   http://unpan.un.org/intradoc/groups/public/documents/ CLAD /UNPAN000179.pdf

17) Moyano Estrada, Francisco “Gestión Pública y calidad: hacia la mejora continua y el rediseño de las instituciones del sector público” presentado en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002.

18) Daniel Arroyo “El desarrollo en un contexto posneoliberal” pág. 201, edic. Ciccus,agosto 2006.

19) Carlos Santiago Nino “Fundamentos de derecho constitucional”, edit Astrea pág. 713, Bs.As. 1992.

20) Roberto Dromi “El control público en la hipermodernidad”, colección cuadernos de época Nº13 “La Auditoría General de la Nación y el control de los Servicios Públicos, ed. Ciudad Argentina, pág 22.

21) Rodríguez-Arana, Jaime “La participación en la nueva ley de medidas para la modernización del gobierno local”, El Derecho Administrativo –serie especial “El Derecho”, t. 204,pág. 388, Bs.As. Agosto 2005.

 

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